美国退出巴黎协定,中国怎么做?

时间:2017-06-06|来源:人员机构

  2017年6月1日,美国总统特朗普宣布退出巴黎气候协定。在这个特殊的日子里,美国政府给世界儿童的未来蒙上了全球气候变化的阴影,这无疑是特朗普众多富有争议的政策中最为荒唐的一个。
美国毁约的重要动机在于规避国内法律风险
  特朗普打着“美国优先”的旗帜退出巴黎协定。然而巴黎协定作为一部国际自愿条约,依靠松散的国家自主贡献来实现温室气体减排,并没有强制履约机制,美国完全可以选择不执行巴黎协定。高调毁约,除了政治姿态之外,还有一个重要的动机是为了规避美国国内潜在的法律风险。
  从奥巴马政府开始,美国环保署在《清洁空气法案》的授权下管制温室气体排放。该法案第115条要求,美国政府是否参与国际空气污染治理,取决于以下两个条件:第一,有证据表明该污染物影响了其他国家的公共健康和福利;第二,其他国家跟美国共同进行该空气污染物的减排。在2007年马萨诸塞州对美国环保署一案中,最高法院已经判定温室气体为空气污染物,所以第一条要求得到了满足。而巴黎协定中各国共同参与全球气候治理,使第二条要求也可能得到满足。
  理论上,环境团体可以利用法案的115条款来开展对美国政府的诉讼,从而阻扰特朗普撤销《清洁电力计划》的行动,而这一计划是美国气候政策的基石。今年5月25日,22位共和党参议员给特朗普写信明确提出了这一法律风险。
毁约并不一定能够使美国受益
  特朗普声称执行巴黎协定会减少3万亿美元的GDP和650万个工业岗位。这些数据来自于一家偏向企业的咨询公司(National Economic Research Associates, NERA)的研究报告,这些成本估计明显高于其他研究机构。而且,特朗普还选择了报告中最有利于自己结论的那些数据。比如NERA估计2040年的GDP损失在2.5-2.9万亿美元之间,工业就业损失在580-650万人之间,而特朗普都选用了最大损失值。
  尽管温室气体减排会增加能源成本并带来GDP的损失,但是应对气候变化也能带来巨大的社会效益。一方面,温室气体减排能够缓解气候变化的风险,降低未来全球变暖对经济和生态系统造成的损失。另一方面,温室气体减排也会带来局地空气质量改善、能源与资源节约、低碳产业就业机会等共生效益。特朗普声称巴黎协定仅能阻止温度上升0.2度,远低于他所引用的MIT研究报告中0.6-1.1度的结论。而对于温室气体减排的社会效益,他却只字未提。
  特朗普通过刻意挑选支持论点的数据,夸大巴黎协定的经济成本,同时缩小气候行动的环境和社会效益。即便不考虑毁约的国际政治影响,退出巴黎协定所带来的短期收益比特朗普声称的要小得多,而在长期则可能对美国及全球的环境与经济安全造成不可控的风险。
美国气候政策的摇摆是两党共同造成的
  特朗普退出巴黎协定的这一幕,与2001年小布什退出《京都议定书》时有着似曾相识的感觉:当年退出议定书的种种措辞,几乎可以不用修改而用于今天。尽管两次毁约的都是共和党总统,这并不意味着民主党没有任何责任。
  1997年京都气候大会之前,美国参议院全票通过Byrd-Hagel决议,声明不会接受损害美国利益的气候条约。克林顿政府在签署议定书之后,却一直搁置到任期结束,直到2001年小布什上台后正式宣告拒绝议定书。
  2009年哥本哈根气候大会之前,在民主党控制白宫和参众两院的历史机遇下,众议院通过了Waxman-Markey气候法案,结果却折戟于参议院的气候立法。而这一失败的重要原因是奥巴马政府优先支持医疗改革法案,而使气候变化法案失去了行政资源的重要支撑。自此以后,奥巴马在第一个任期边缘化了气候变化问题,直到第二个任期才利用行政力量进行单边推动。奥巴马政府后期的气候行动尽管在短期赢得了掌声,但是仅仅依靠白宫来推气候变化问题注定是不可持续的。
  因此,美国气候政策的摇摆,两党都有责任:共和党将气候问题政治化,而民主党则是三心二意。在可预见的将来,美国气候变化问题根本不可能通过立法解决,气候政策将随着两党的更替而继续震荡。
中国怎么办?
  自从2013年在安纳伯格庄园的习奥会之后,中美气候合作迅速升温,气候变化问题成为两国能够达成共识的为数不多的领域之一。中美气候外交在2014年达到高潮,在中美气候变化联合声明中,中国承诺在2030年之前实现二氧化碳排放达峰,而这一承诺后来变成中国在巴黎协定中的国家自主贡献目标。
  随着特朗普上台后美国气候政策的全面倒退,中美气候外交的价值已经基本清零。虽然国际气候治理格局发生了重大变化,但是中国的气候目标不应该倒退——尽管中国确实需要调整其气候政策的实施策略。
  首先,全球低碳转型的大趋势不会因美国的倒退而改变。气候变化问题是真实的,全球也有共同治理的意愿,所以国际气候治理体系只是经历暂时的波折。在美国重新回到下一轮全球气候治理体系之前,中国坚持低碳发展的战略,就可以在低碳发展领域积累更多的相对优势,也能够在全球治理体系中获得更多的话语权。
  其次,采用碳市场和碳税这样基于市场的政策工具,可以减少气候政策对经济增长的影响。虽然气候政策在短期会造成能源成本上升,但是在长期有助于改善经济结构、质量和效益,增强低碳发展动力,激励新兴业态兴起,培育绿色发展优势,有利于经济的长期健康发展。
  再次,实行气候政策需要对财税政策进行相应的配套改革,以不增加企业的宏观税负成本为目标,尽可能平滑产业转型带来的短期负面影响。为了保护产业竞争力尤其是制造业竞争力,在对碳进行定价的同时,也需要削减企业的其他税费负担,加大降税清费力度,争取不增加甚至降低产业的成本,同时优化企业的税负结构。
  最后,中国将全球气候治理与国内的绿色发展转型相结合,可以发展出更高层次的开放型、创新型的经济,提高对外开放的质量。比如加强与“一带一路”沿线国家的气候变化合作,一方面能够减缓气候变化,另一方面也可以减少因气候政策的差异而造成产业竞争力的变化,避免这些国家为了经济增长而陷入气候政策的“竞次”行为。
  在全球气候治理的低潮期,中国继续坚持低碳发展的道路是出于自身利益的内在需求。虽然中国还不具备成为全球气候领袖的条件,但是只要积极采用经济增长友好的气候政策,未来中国一定能够在低碳领域形成新的全球竞争优势。
(注:本文仅代表作者个人观点。)
来源: 昆山杜克大学环境研究中心主任 张俊杰 为FT中文网撰稿